La cooperazione tra Russia e Cina nell’ambito della Shanghai Cooperation Organization
Tra l’8 e il 10 giugno scorsi la città di Qingdao ha ospitato il vertice della Shanghai Cooperation Organization (SCO), organizzazione regionale comprendente Cina, Russia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Uzbekistan, Tajikistan, India e Pakistan.
Durante il vertice sono state definite le principali linee d’azione della SCO. Il rafforzamento della cooperazione in materia di sicurezza, fulcro tradizionale del gruppo euroasiatico, è stato al centro del summit. I partecipanti hanno delineato un piano d’azione regionale basato sull’adozione di iniziative sinergiche nell’ambito della lotta al terrorismo e al narcotraffico. Lo sviluppo di un rinnovato sistema di governance globale ha rappresentato il secondo nodo del summit. Gli Stati SCO si sono impegnati a garantire l’implementazione del Joint Comprehensive Plan of Action e a promuovere un’agenda economica basata sull’apertura degli scambi commerciali. In particolare, il Presidente cinese Xi Jinping si è soffermato sul nesso tra cooperazione economica e sviluppo degli ordini regionali. Secondo Xi Jinping, il rifiuto della “mentalità della Guerra Fredda” e il perseguimento di una politica della “porta aperta” volta a rimuovere gli ostacoli al libero commercio internazionale dovrebbero costituire le basi della strategia economica della SCO.
L’adozione di misure specularmente opposte alle iniziative dispiegate dall’Amministrazione Trump in termini di politica commerciale e di sicurezza ha delineato l’immagine della SCO come nucleo intorno al quale si va strutturando un’alleanza euroasiatica pronta a sfidare la leadership degli Stati Uniti. Le manifestazioni di solidarietà tra Xi Jinping e il Presidente russo Vladimir Putin hanno rafforzato l’idea che la SCO, sotto l’egida sino-russa, possa affermarsi come attore globale capace di proiettare la propria influenza oltre lo spazio euroasiatico. Nel corso del vertice Russia e Cina hanno ribadito la volontà di rafforzare la propria partnership in linea con la tendenza storica che, tra la fine degli anni Novanta e l’inizio degli anni Duemila, ha visto maturare l’avvicinamento strategico tra Mosca e Pechino.
L’avvio di un dialogo per la definizione di un nuovo assetto regionale ha contribuito a rifondare le relazioni sino-russe nel periodo successivo alla fine della Guerra fredda. Mosse dalla necessità di fronteggiare le sfide geopolitiche derivanti dalla scomparsa dell’Unione Sovietica, nel 1991 le due potenze avviarono dei negoziati per la demarcazione del confine sino-russo. Nel 1997 Kazakhstan, Kyrgyzstan e Tajikistan si unirono alle trattative per stabilire le frontiere dell’ex spazio sovietico. All’interno di tale dialogo allargato sono progressivamente emerse istanze di collaborazione in ambito militare ed economico che hanno alimentato il percorso di avvicinamento tra i cosiddetti Shanghai Five. Nel 2001, in seguito all’ingresso dell’Uzbekistan, è stata istituita la SCO quale organizzazione per il mantenimento della sicurezza in Asia Centrale. Fin dagli esordi, l’obiettivo prioritario della SCO è stato la repressione del terrorismo, del separatismo e dell’estremismo, considerati le principali cause di instabilità della regione.
La collaborazione all’interno della SCO ha permesso alla Russia e alla Cina di ampliare i margini della propria partnership strategica, sviluppandone la dimensione militare e securitaria. Le simulazioni militari dal gruppo di Shanghai hanno fornito alla Russia e alla Cina un contesto per testare la capacità di coordinare le proprie capacità offensive e difensive in ampi scenari di conflitto. Dal 2002 ad oggi la SCO ha svolto più di venti esercitazioni, distinguibili tra operazioni antiterroristiche e simulazioni di manovre militari su larga scala (Peace Missions). Sebbene gli Stati centro-asiatici abbiano partecipato alla maggior parte delle simulazioni, in tre occasioni (nel 2005, nel 2009 e nel 2013), Russia e Cina hanno utilizzato le missioni per svolgere esercitazioni bilaterali. Obiettivo di tali esercizi è stato quello di migliorare il coordinamento e l’interoperabilità tra le forze armate russe e cinesi, attraverso lo svolgimento di operazioni congiunte e la sperimentazione di sistemi di comando integrato. In tal senso, i giochi di guerra svolti all’interno della SCO costituiscono un complemento alle manovre condotte dai due Stati al di fuori dell’organizzazione, come la recente esercitazione russa Vostok 2018.
La SCO costituisce inoltre l’ombrello sotto al quale Russia e Cina hanno cercato di armonizzare le politiche nazionali relative alla sicurezza dell’Asia Centrale. Insieme ai Paesi centro-asiatici, Russia e Cina hanno sviluppato una prospettiva securitaria che considera il terrorismo, il separatismo e l’estremismo religioso di matrice islamica strettamente interdipendenti. Attraverso la SCO, Mosca e Pechino si sono accordate su una definizione condivisa di terrorismo, separatismo ed estremismo, elaborata sulla base delle concezioni nazionali di tali fenomeni. Questa definizione, codificata nella Convention on Combating Terrorism, Extremism and Separatism, comprende entro di sé i vari movimenti che minacciano i membri della SCO, dai gruppi islamisti dell’Uzbekistan ai separatisti Uiguri dello Xinjiang. All’interno della SCO i due paesi hanno anche istituito una comune struttura antiterroristica (RATS) e adottato iniziative per incrementare la collaborazione tra i servizi di intelligence nazionali.
La presenza di una rete di sicurezza nel quadrante centro-asiatico ha un triplice valore per Mosca e Pechino. Innanzitutto, essa fornisce un rinforzo per la sicurezza interna dei due Paesi poiché permette di condividere risorse per reprimere pericoli di natura transnazionale che spesso sfuggono alle reti di controllo dei singoli Stati. In questo frangente, Russia e Cina condividono un medesimo interesse strategico: reprimere la diffusione del radicalismo islamico in Asia Centrale e la sua penetrazione all’interno dei confini nazionali. In secondo luogo, assicura a Mosca e a Pechino uno strumento per monitorare la stabilità politica dell’area. La continuità dei regimi centro-asiatici e il conseguente mantenimento dello status quo regionale costituisce un obiettivo comune a Russia e Cina, poiché eventuali cambiamenti di regime potrebbero, da un lato, mettere a repentaglio la capacità della Russia di influenzare le ex repubbliche sovietiche e, dall’altro, turbare il processo di espansione economica della Cina nella regione. Infine, essa è garanzia ulteriore per la special relationship sino-russa, poiché fornisce ai due Paesi un contesto istituzionale all’interno del quale coordinare e delimitare le traiettorie delle rispettive politiche centro-asiatiche, riducendo il rischio di prevaricare gli interessi del partner.
Nonostante la SCO abbia svolto un ruolo significativo nell’incrementare l’interdipendenza politica sino-russa, sembra incauto affermare che la convergenza di interessi tra Mosca e Pechino possa spingersi fino al punto di trasformare la SCO in una NATO asiatica o in un dispositivo per la sicurezza dell’Asia Centrale.
Una prima incognita deriva dall’effettiva corrispondenza tra le agende globali di Mosca e Pechino. Pur condividendo l’obiettivo di controbilanciare la compagine euroatlantica, i due Paesi divergono circa gli strumenti da impiegare a tal fine. Come dimostrato dalla crisi in Ucraina nel 2014, la Russia è disposta ad utilizzare la forza per proteggere la propria sfera di influenza. La Cina predilige invece l’armamentario del soft power e ha più volte ribadito il proprio sostegno al principio di non interferenza negli affari di uno Stato sovrano. Pur non aderendo alle sanzioni occidentali contro la Russia, Pechino ha cercato di distanziarsi dal revisionismo aggressivo di Mosca, scegliendo di astenersi durante la votazione in seno al Consiglio di Sicurezza ONU sul riconoscimento del referendum per l’indipendenza della Crimea. Le differenti prospettive in merito all’uso della forza militare si riflettono anche in un diverso modo di concepire le potenzialità della SCO quale istituzione militare. La Russia ha mostrato di nutrire maggiori ambizioni in tal senso, proponendo di istituzionalizzare un’alleanza militare, mentre Pechino ha difeso l’idea di un framework istituzionale flessibile, focalizzato sullo sviluppo della cooperazione securitaria in Asia Centrale. Nel 2015, durante il vertice di Ufa, Pechino ha formalmente rigettato la proposta russa di trasformare la SCO in un dispositivo militare per prevenire lo scoppio di rivoluzione colorate sul modello georgiano e ucraino.
L’evoluzione della SCO in un dispositivo per la sicurezza collettiva dell’Asia Centrale appare altrettanto problematica. Sul lungo periodo, è possibile che il processo di espansione geoeconomica avviato da Pechino nell’ex spazio sovietico alimenti tensioni con Mosca. La Cina ha diversificato l’approccio verso l’Asia Centrale, adottando una politica che si basa tanto sull’approfondimento dei rapporti commerciali quanto sul rafforzamento dei legami difensivi con i regimi dell’area. Le iniziative promosse nell’ambito della Silk Road Economic Belt (SREB) sono state utilizzate per aprire i mercati centro-asiatici ai capitali cinesi e trasformarli nel principale motore economico della regione. Nel 2017 il valore degli scambi commerciali della Cina con l’Asia Centrale ha raggiunto il valore di 30 miliardi di dollari, superando il corrispettivo russo, fermo a 18,6 miliardi. La marginalizzazione della Russia nella regione procede anche attraverso lo sviluppo di network di sicurezza paralleli alla SCO, che non coinvolgono Mosca. La creazione di un’alleanza antiterroristica con Tajikistan, Pakistan e Afghanistan, nonché il rafforzamento della partnership militare con il Kazakhstan attestano l’intenzione da parte di Pechino di proporsi come nuovo security provider della regione e di assumere un ruolo storicamente esercitato da Mosca.
Le iniziative promosse da Pechino si collocano nello spazio occupato dall’Unione Euroasiatica (EEU), organismo promosso dalla Russia e comprendente Kazakhstan, Bielorussia, Armenia e Kyrgyzstan. L’EEU si configura come uno spazio economico chiuso al cui interno Mosca sfrutta il predominio economico-militare per influenzare le politiche dei suoi partner. Sebbene Russia e Cina abbiano ribadito la complementarietà delle due iniziative regionali, SREB e EEU continuano ad operare separatamente. La SREB si pone anzi in rivalità diretta con l’EEU, poiché offre alle economie centro-asiatiche opportunità di investimento e modernizzazione che l’EEU non è in grado di corrispondere.
Mosca ha cercato di contenere la presenza cinese, osteggiando le iniziative volte a sviluppare la dimensione economica della SCO. La Russia si è opposta all’istituzione di una Banca di Sviluppo all’interno della SCO nel tentativo, piuttosto inefficace, di rallentare la penetrazione finanziaria della Cina in Asia Centrale. Presentata nel 2010 dal primo ministro Wen Jiabao, la Banca avrebbe dovuto basarsi su contributi nazionali proporzionati alla dimensione delle economie degli Stati membri, con l’intenzione di fare delle risorse cinesi il perno della nuova istituzione. La Russia ha cercato di dirottare lo sviluppo dei rapporti economici sulla Banca di Sviluppo Euroasiatica, dominata da capitali russi e kazakhi, fallendo tuttavia nel tentativo di includervi la Cina. Da allora la Russia ha continuato a intralciare l’idea di istituzionalizzare spazi economici comuni all’interno della SCO.
In conclusione, è possibile affermare che la SCO svolge una funzione di abilitatore dell’interazione sino-russa, fornendo alle due potenze un contesto all’interno del quale sviluppare strumenti per rafforzare la dimensione securitaria della propria relazione. Tuttavia, permangono elementi di conflittualità nelle relazioni sino-russe. La Cina sta costruendo una rete di rapporti bilaterali che interseca sia il gruppo di Shanghai sia l’EEU, la quale potrebbe allentare i vincoli economici-difensivi tra i regimi centro-asiatici e Mosca. Questa divergenza di interessi rappresenta un ostacolo per la crescita istituzionale della SCO poiché nel tentativo di contenere l’alleato Russia e Cina hanno impedito, rispettivamente, lo sviluppo della dimensione economica e l’approfondimento dei legami militari del gruppo.
